内容提要: 从解放初期开始，上海市政府就非常重视旧区改造，已经成为政府工作的一项重要内容。旧区改造的对象主要是危旧房屋集中的区域，包含两个核心层次：一是“危旧”，二是“集中”。旧区改造以区域性为基础，更能实现改造目的，也更具操作性。我国现阶段，新制订的条例应明确旧区改造属于“公共利益”，但是需要有比较严格的限制条件。要实行征收的旧区改造项目，必须经过市相关部门的认定，并制订规划。上海逐渐探索形成的“二次征询”机制，可以将征收与补偿过程更加公开、透明地展示给旧改居民。旧区改造制度设计的核心，应是全过程的信息公开和公众参与。
2011年1月19日《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）经国务院第141次常务会议通过。《征收与补偿条例》第8条对适用国有土地上征收房屋的公共利益范围，采用列举方式作了明确和细化，具体内容中除了包括公认传统意义上的国防和外交需要，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，由政府组织实施的科学、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要等内容外，还将政府组织实施的保障性安居工程建设的需要、由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要纳入了公共利益的范围之中。
而其中“危旧住房改造”是否属于公共利益并适用征收程序，一直受到社会各界的广泛关注和讨论。本文将针对旧区改造或者说旧城区改建内容，结合上海旧区改造实践，对其中有关法律问题进行深入分析和探讨。
通常来说，旧区改造主要是指城市建成区域内由于历史、自然或者人为因素造成城市建筑空间、环境、设施等功能缺失、缺陷甚至恶化，进而进行更新的活动。从笔者查阅的相关法律文件看，旧区改造概念在城乡建设部和各地规范性文件中的表现形式可谓多种多样，有旧住宅整治改造、[1]危旧住宅区改造（棚户区）、[2]旧城改造、[3]旧区改建、[4]旧城拆迁改造，[5]危旧房改造[6]等等提法。但无论表述是界定在区域概念上，还是落脚于危旧房屋上，区域性的特征均突出地体现于其中。“旧区改造”[7]的概念频繁出现在上海市的政策性文件中，主要从20世纪90年代开始。这一概念用于归纳上海利用土地级差效应完成城市更新的一种经验模式，核心内容是对上海市旧区实施拆迁补偿安置并进行土地再开发。在旧区改造初期，上海已经开始出现“旧区改造”的概念，但当时实践中使用较多的还是“危棚简屋改造”、[8“]旧区危棚简屋改造”[9]的表述。从其内涵看，旧区改造和危棚简屋改造都是政府为改善市民住房条件和居住环境，而组织进行拆迁和建设活动的代称，其针对的改造对象在具体政策落实中也是基本相同的。
回顾上海旧区改造历史，旧区改造工作并非到19世纪90年代才产生和开展。从解放初期开始，市政府已经非常重视旧区改造，此项工作已经成为政府工作的一项重要内容并陆续开展。当时，上海的房屋主要是旧式里弄和棚户区，基本占到了上海居住房屋的70％以上，房屋质量结构比较差。但当时及此后相当长的一段时间内，由于政府财力有限，动迁规模和旧城面貌变化并不大。据统计，从1950至1990年期间，市区共拆除棚户、简屋256.8万平方米。上海真正开始大规模推进旧区改造，是从20世纪90年代初开始的，这与我国住房制度改革和土地制度改革息息相关。也就是在此时，旧区改造步伐开始进一步加快，主要经历了以下三个阶段：
第一阶段：20世纪90年代的“365危棚简屋改造”。这一阶段，纳入改造的旧区包括已经确定的市区365万平方米危棚简屋以及与上述危棚简屋交叉或毗连的房屋，按照城市规划要求，在地块实施改造中需附带拆除的二级旧里以下的危旧房屋，据统计约300万平方米。对于列入旧区改造范围内的地块，各区应当以1991年统计的365万平方米危棚简屋数为基础，界定旧区改造范围，按照规定程序，由市房地局会同市规划局逐块认定，制定切实可行的改造计划，所认定的地块需要报市建委、市计委备案。[10]对于已经认定的旧区改造地块，在实施中明确不得擅自调整或者扩大。
第二阶段：“十五”新一轮旧区改造。这一阶段，旧区改造按照城市总体规划的要求，统一规划，合理布局，突出重点，分布实施，做到了旧区改造与市政基础设施建设、绿化建设、生态建设的有机结合。对于列入旧区改造范围的地块，在原有“365危棚简屋改造”阶段旧区改造地块认定的标准基础上，将其界定为在中心城区房屋建筑面积占房屋总建筑面积超过70%，且旧式里弄房屋建筑面积超过70%的区域，特别是房屋结构和居住环境差的二级旧里以下地区，对于结构尚好、不成套的职工住宅则进行成套改造。对于具体旧区改造地块的认定程序，具体则由各区申报改造范围、改造范围内拆除一、二级旧里及各类建筑面积、动迁居民和单位数量、回搬比例等内容，由市建委、市房地资源局、市住宅局、市规划局等有关部门共同认定。[11]
第三阶段：“十一五”成片二级旧里以下房屋旧区改造。这一阶段，只要政府有能力，群众有意愿，各级政府都要全力以赴加快推进旧区改造。如此，旧区改造不再是政府单方面意愿，而更要征得居民的同意。其间，推行了五大创新机制：一是试点旧区改造事前征询制度，扭转了以前不正常的拆迁氛围，变“被动改造”为“主动改造”bd体育，逐渐形成良好的动拆迁环境，改变了原先老百姓与动拆迁公司对立的局面。二是试点数砖头加套型保底机制。在坚持居住房屋的补偿安置一定要以市场评估价为依据基础上，考虑到旧区改造要让老百姓得益的原则，政府增加了20%—30%的价格补贴。同时对于那些不成套的房屋以及棚户等还增加了15平方米的面积补贴。三是增加了就近安置的方式。四是建立了旧区改造协调机制。[12]五是实行改造过程“全公开”。
在上海旧区改造历史中，曾出现了“危棚简屋”、“危旧住房”、“旧区”等差异化的表述，但在实际操作中均是指区域性的概念。一直以来，上海旧区改造对象除了包括符合标准的危旧房屋外，还包括虽然够不上危旧房屋但与之毗连和交叉存在的其他房屋。首先，从现实情况看，并不是每个或者每幢房屋都是孤立存在的，危旧住房大量集中的区域，往往还有一些质量和条件相对较好的居住房屋，危旧房屋与其他房屋往往犬牙交错。这是一个无法回避的现实。其次，由于旧区改造主要采取的是对危旧住房进行拆除，并在补偿安置基础上进行土地再开发利用的形式，所以操作上难以仅对单个或者单幢的危旧房屋进行拆除改造，而需要以成片区域为单位进行改造。其三，旧区改造需要按照城市规划的要求，对拟改造区域进行统一性拆除改造，这更能体现城市功能布局与区域性发展要求。因此，综合来看，将与纳入改造的危棚简屋交叉或毗连，按照城市规划要求，在地块实施改造中需附带拆除的房屋一并纳入旧区改造的范围，即肯定旧区改造的区域性特征是可行的和必要的。可以说，将旧区改造界定在区域性概念基础上，更符合旧区改造的特征，更能实现旧区改造的目的，而且也更具有现实操作性。
旧区改造的对象主要是危旧房屋集中的区域，那么这一对象该如何界定呢？拆分“危旧房屋集中的区域”，我们可以看到，其中危旧房屋集中包含两个核心层次：一是“危旧”，二是“集中”。
顾名思义，“危旧”包括危房和旧房。其中危房是按照建设部的《危险房屋鉴定标准》[13]予以认定，它针对的是房屋本身，一般是在整幢房屋的地基基础、结构构件危险程度的严重性鉴定基础上，结合历史现状、环境影响以及发展趋势，全面分析和综合判断而得出结论。具体而言，危险房屋为结构已严重损坏或承重构件已属危险构件，随时可能丧失稳定和承载能力，不能保证居住和使用安全的房屋。而且一旦符合危房鉴定标准后，将区分A、B、C、D四个不同等级进行观察使用、处理使用、停止使用、整体拆除等不同处理方式。[14]除了“危房”一类，还包括大量虽然够不上危房但房屋条件和居住环境也是亟需更新的“旧房”，这一类占到了旧区改造总量的大多数。对于其中的旧房，在上海的实践中，旧区改造或者说危棚简屋对于改造对象一直有较为严格的界定标准，其中改造对象仅限于二级旧里以下房屋，即按照上海市房产管理局1990年12月29日的《上海市房屋建筑类型分类表》中确定的标准进行界定。[15]二级旧里以下居住房屋指二级旧里房屋以及简屋，包括普通零星的平房、楼房及结构较好的老宅基房屋、郊区设备简单的小楼房以及瓦屋面，木屋架，砖墙身三项条件中，至少有一项未能符合要求的。可见，危旧房屋是有着确定的标准的，不能随意扩大或者缩小其范围。
“集中”在这里则指在一定区域内危旧房屋所占比例较大，具有绝对数量，类似于“群”的概念。考虑危旧房屋集中，一则体现了旧区改造的重点所在，二是充分考虑了旧区改造的实效性，因为不能无视与危旧房毗连和交叉存在的其他非危旧房屋的存在。20世纪90年代，上海“365危棚简屋改造”就将属于危旧或者设施简陋不堪、居住条件恶劣的房屋和与之交叉或毗连需要附带拆除的一些质量和条件相对较好和良好的房屋，一并纳入了旧区改造的范围，但在操作中对于房屋类型的占比上均有严格的限制。后来新一轮的旧区改造以及后续的旧区改造，均延续了这一特征，将范围界定为成片二级旧里以下的区域，同时避免实践中借用旧区改造名义拆除大量非危旧房屋的情况，上海实践中形成了“两个70%限制”的具体内容：对于居住类房屋建筑面积占总房屋建筑面积比例、二级旧里以下房屋建筑面积占居住房屋总建筑面积比例，均应当超过70%，从而保证了旧区改造地块认定标准的一致性。
拟纳入改造区域的“旧区”具体由谁判断和核定，这一环节构成旧区改造的另一个关键性内容，即“旧区”认定程序。这一程序可以确保旧区标准在实践操作中落到实处。上海对“旧区”的主要认定程序具体操作如下：第一步，由各区县按照已经统一确定的旧区认定标准（成片二级旧里以下区域），向市旧区改造办公室（市建设交通委）申报旧区改造的面积数量和地块。第二步，市旧区改造办公室（市建设交通委）会同市住房保障房屋管理局、市规划国土资源局等有关部门根据各区县上报的情况，共同对地块是否符合“两个70%限制”标准进行逐一认定。在认定过程中，相关部门必须派员到现场踏勘。第三步，将认定的旧区改造地块纳入旧区改造规划，作为日后旧区改造工作落实的基础和条件。第四步，根据旧区改造规划，确定一定阶段的旧区改造计划和年度旧区改造计划，以此作为具体旧区改造项目操作的前提和目标。
从上海多年来的实际操作看，严格的旧区改造认定程序至少应当包括以下几方面内容：第一，前提条件是要有旧区改造的规划和计划。依照程序确定的旧区改造规划和计划是旧区改造工作的依据。第二，旧区改造规划和计划的确定应当经过相关部门具体地块认定的程序。第三，纳入旧区改造地块的认定应当严格按照具体的技术标准和参数来衡量和核定。
我国《物权法》实施前，我国立法中的征收概念仅出现在土地征收中。虽然我国《宪法》第10条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，而在房屋拆迁方面，国务院1991年颁布《城市房屋拆迁管理条例》以来，在政府与需要拆迁的建设用地单位之间的法律关系界定上，始终定位于行政许可。在拆迁行政许可的审核过程中，不涉及项目目的是否为“公共利益”的判断。政府对是否实施拆迁，具有绝对的控制力。1988年宪法修正案确立“土地的使用权可以依照法律的规定转让”制度，至20世纪90年代初，土地所有权与使用权主体基本一致，土地流转制度处于初步确立阶段。此时的住房制度改革尚未铺开，城市房屋基本为国有或者单位所有。城市房屋的拆迁，更基于国家作为土地所有者权利的行使，是对土地用途所进行的调整。1991年《城市房屋拆迁管理条例》是在当时制度环境下的自然选择。至2001年修订《城市房屋拆迁管理条例》，其立法理念和确定的拆迁模式仍没有改变，不分公益和商业拆迁，旧区改造中的房屋拆迁，仍作为城市土地使用权调整的后续环节，无需判断其公益属性。
我国《物权法》实施后，旧区改造中行政权的运用由调整城市土地使用权的许可，转为以“公共利益”为目的对城市房屋所有权的征收。依据我国《物权法》规定，只有为了公共利益，政府才可以对居民的房屋进行征收并拆迁。而旧区改造是否为了公共利益，成为旧区改造拆迁中是否具有合法性的法律基础。旧区改造是否为公共利益尚存在着分歧，因为“公共利益”这一概念本身就具有模糊性和不确定性。有的学者认为，旧城改造不能界定为公共利益。因为一个人对自己的生活方式有权作出选择。[16]即便脏乱差的地方，政府想改变，也应当以尊重个人的自主意愿为前提。有的观点则认为，对于因危旧房改造而引起的房地产开发不能绝对的否定其公共利益。因此，如果不就旧区改造是否属于“公共利益”形成明确的判断，旧区改造势将陷入困境与争议。
什么是公共利益?上海市行政法制研究所曾就此与美国耶鲁大学法学院中国法律中心共同举办了公共利益界定法律问题研讨会，并分别委托复旦大学法学院和市城乡建设和交通委开展课题研究。综合研究结果，笔者认为：公共利益是一个具有价值选择和历史特征的开放概念，其“对抗”和限制的不仅有公民个人权利，更有行政权力。
首先，公共利益是一个抽象概括的概念。公共利益的最大特点就在于：它是一个与诚实信用、公序良俗等相类似的框架性概念，具有高度的抽象性和概括性。[17]
其次，公共利益是一个历史性概念。[18]公共利益不是一个永恒的概念，在不同的历史阶段具有不同的内容和表现。这并不是公共利益本身发生了变化，而是公共利益所属的环境发生了变迁，这种环境包括整个社会的价值观念，政治、经济、文化、宗教、自然环境等等因素都是影响公共利益评判的条件。以美国为例，其宪法规定的是“公用”。最初，“公用”系指政府拥有，即政府征收土地用于某种政府用途，例如一条公路或一个军事基地。后“公用”扩展到指开放供公众使用，无论其所有权为公有或私有，如在私有土地为公众所使用的例子有铁路和旅馆。到20世纪40年代以来，“公用”再扩展到“公共利益”或公共目的，虽然美国国内也存在争议，并且有各种限制，但该标准却成了“公用”的主导定义。
第三，公共利益是一个包含价值选择的概念。既包括宏观的价值，例如，国家的持久发展、社会的安定有序、环境的保护、资源的合理开发利用等，也包括微观的价值，例如旧房改造、修桥造路、消费者权益保护等等。价值选择是对思想态度的确定，公共利益既是价值选择的结果，又是价值选择的目标。[19]
第四，要全面认清公共利益的私权保护功能。宪法所保护的利益除了以基本权利为内容的个人利益之外，还包括公共利益，两者是两种不同的法益。在个人利益与公共利益这两种不同法益发生冲突与抵触的时候，需要立法者加以协调和平衡。当前，公共利益限制公民基本权利的功能被放大，而其保障公民基本权利的功能被忽视。只有认清了公共利益在私权保护中的“防火墙”效用，才能避免因滥用公共利益条款而引发的侵权事件。[20]
在大众眼中，公共利益与旧区改造或者其他相同意思的概念经常同时出现，其联结点就是：为了维护公共利益，可以对私有财产进行征收。在各类私有财产征收中“，旧区改造”相比较于其他征收理由，如应对突发事件、建设军事、市政设施等，其是否具有“公共利益”属性更容易引发社会的关注、讨论和争议。这不仅在于征收房屋财产对被征收人个体权益的影响最大、涉及的人数众多，还在于旧区改造的具体实施者往往带有商业利益驱动性，更在于人类社会的城市演进长河中，城市更新与历史记忆和私人财产保护之间的困难抉择。
建设项目的公益性是房屋征收中有关公共利益界定的主要标准，可以分为目的公益性和性质公益性两类。建设项目的目的公益性标准，[21]是以建设项目的目的为基点来判断的，即不论建设项目自身的性质和用途是什么，只要在经济增长、社会发展、城市建设、促进就业、提高社会保障水平等方面产生积极促进作用的建设项目，都可以视为符合公共利益原则的建设项目。建设项目性质的公益性标准，则是以建设项目用途性质为基点来判断是否符合公共利益需要原则的标准。
这两种标准的实施，目的公益性标准较为抽象，弹性较大。面临着如何准确把握界定标准、采用什么样的界定程序、界定主体为谁等一系列难点问题，具体操作难度很大。目前在理论界、实务界占主导地位的是建设项目性质公益性标准，这一标准的实施将明显缩小政府在征收土地房屋方面的行政权力，但也存在着一系列操作性问题：第一，在一个建设项目中，公共利益用地与商业利益用地存在着一定程度上的交叉和混合，难以划清。第二，整个社会能否接受自然垄断行业的公益性建设项目，存在争议。第三，不同性质建设项目间的补偿标准的不公平和不平衡。第四，项目性质公益标准实施范围过狭的问题，可能会遗漏相当部分实施后产生较好社会效果的建设项目。第五，纯商业性开发建设用地的供应困难。
在我国现阶段，《征收补偿条例》明确旧城区改建属于“公共利益”是符合现有国情、充分尊重现实的选择。同时，需要有比较严格的限制条件。与政府建设经济适用房、廉租房的目的一样，旧区改造的主要目的是改善旧区居民的居住条件，保障社会的基本权益。与传统上认为公共利益的受益对象为不特定公众有所不同，旧区改造的受益对象是特定区域的居民。要防止征收房屋的权力被滥用，需要对旧区改造中的“公共利益”有比较严格的限定，即征收后的土地再使用要符合公共利益。例如，旧区拆除后，土地再开发用途中，没有用于原居民没有回迁或者就近安置，全部用于商业性开发，这样的旧区改造虽然可能改善原居民住房条件，但要界定为公共利益，与法与理与情都难以自圆其说。
在我国仍处于城市化进程时期，各地发展又不均衡，需要面对城市旧区改造与发展的客观现实。由于城区功能布局的客观规律性，大部分旧区改造不可避免渗透着商业性项目用地。而有些地方以旧区改造为名实施商业开发，补偿又不到位，是造成旧区改造变异并引发矛盾的重要原因。因此，旧区改造必须体现出公共利益的属性，才可能顺利实施。需要从以下方面予以体现：
1.征收主体应当为政府。从理论来看，行使征收权的主体，只应为行政机关，政府应是行政征收的主体。从现实来看，目前政府即便不是拆迁主体，也没有避开拆迁中的矛盾，一旦发生冲突，矛盾的指向和提出解决方案的仍然是政府。《征收补偿条例》明确了征收主体是政府，而不是原条例中所说的从政府手中“取得房屋拆迁许可证的单位”。这是由拆迁制度向征收制度转变后的逻辑必然。
2.公共利益的认定权应当交给政府和法院。理论上说，政府、第三方组织和司法部门都可以作为公共利益的认定主体。有学者主张，专门成立相对独立的专门委员会等第三方组织，对项目是否为公共利益进行认定，以保证判断的客观性。《征收补偿条例》第9条第1款明确：“保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”笔者认为，从目前我国的现实出发，仍以政府先行认定为宜。因为政府在规划编制过程中，更为了解旧区的实际状况，了解规划项目的用途、性质等具体情况，同时还可以通过听证会、论证会等形式听取公众、专家的意见。如果产生争议，或对政府的认定不服，再通过司法途径，由法院对征收决定的合法性进行审查，对是否符合公共利益作出最终裁断。这样的制度设计，既保证了征收效率，也保证了社会公平正义。
3.认定公共利益的“四条底线”。旧区改造中要体现公共利益，政府应当守住以下四条底线：
一是拆迁目的应当以改善居民居住条件为主要目标。结合建设用地的供应需要，有计划地选择集中成片的旧居住区，应当从改善居民的住房条件出发征收；在拆迁补偿时，为体现改造目的，应当为原住居民提供就近安置或者回迁的选择。如为了有利于控制拆迁成本，就近安置房源可在新建普通住宅项目中配建，或者由政府指定机构拆迁其他旧住房时，在原址集中建设安置房。
二是动迁后土地使用要确保相当程度的公益性。动迁后，土地理应优先考虑用于原住户居住条件的改善。而实践中，土地全部用于原住户的情况极少，大量的是渗合着其他公益性项目和商业开发项目。这是无法避免的现实，也就是说，在区域性城区改造中，全部土地使用没有一点商业性项目开发混和在其中，是很难做到的。但为了保证拆迁行为的公益属性，笔者认为，土地使用中必须要有一定的比例用于公共利益性质的项目。这需要一个新的制度设计，如其中有商业开发项目的，其土地使用面积一般不宜超过50%。当然具体比例也可以由各地方根据不同区域确定不同比例。例如，中心商务区可以要求不低于1/3用于公益性项目，郊区不低于2/3，等。另一方面，对公益性项目也可作列举式的界定，如学校、医院、邮局和集贸市场建设等，应当认定为非商业设施；以服务于周边居民生活为主的一些小型商业设施，如小型商铺、便利超市等，也可以作为公建配套设施，纳入公益性范围。
三是必须给予动迁居民充分的补偿。总的目标是切实改善其居住条件，让动迁居民成为旧区改造的最大受益者。对可能造成的工作、生活、学习等影响，有充分的补偿，不能因征收而妨碍私人财产权益的完整实现。
四是需要建立土地使用性质变更的弥补机制。如果土地使用规划从公益性调整变更为商业性动迁的，要有公平合理的弥补机制，及时按照商业性动迁的补偿标准，补足到位。
在我国《物权法》的基本理念日益深入人心的大背景下，上海旧区改造的房屋动迁，在原条例没有废止之前，曾经根据实际和上海的特殊情况，进行了积极的探索，通过一些程序性的设计和制度上的创新，在保障居民参与权和知情权的基础上，力求更好地维护旧区改造中居民的合法权益。
对于在旧区改造中如何进行征收与补偿，上海的18个区（县）都进行了一些探索，笔者从中选取了浦东塘一塘二地块、闸北桥东二期地块、卢湾区390地块、黄浦区东元坊地块、虹口区虹镇老街地块等5个试点地块进行了定性和定量的分析，提炼出如下几方面的做法。
为了避免旧区改造的随意性，以及由此可能引起的旧区居民的不满，并对各级政府及其相关部门的征收项目进行控制和规范，上海明确需要征收的旧区改造项目，必须是经过市相关部门认定的旧区改造项目。目前，上海旧区改造项目的认定及项目启动主要包括：
1.制定全市旧区改造规划。按照旧区认定标准，各区（县）政府将自行认定的旧区改造地块上报市旧区改造办公室，由市旧区改造办公室会同相关部门认定后，制定全市的旧区改造总体规划，作为一段时间内，全市旧区改造项目启动实施的依据。
2.旧区改造项目的组织实施。纳入全市旧区改造总体规划的旧区改造项目，分成两个层次：一部分旧区改造项目由市里直接推动，组织实施，比如：浦东塘一塘二地块、闸北桥东二期地块、虹口区虹镇老街地块，就是由市直接启动组织实施的项目；另一部分旧区改造项目，经市里认定后，由所在区（县）组织实施，以调动区（县）的积极性。如：卢湾区390地块、黄浦区东元坊地块。
3.专项规划的制定与认定。旧区改造项目在正式启动前，还需要制定一个专项规划。专项规划主要是对旧区改造的时间、规模、拆迁安置计划以及地块的利用计划进行编制。专项规划的制定要求与区域规划相结合，以保持区域规划内各专项规划以及专项规划本身的协调。专项规划完成后，需要报市相关部门认定后，旧区改造项目才能够正式启动实施。
以往的旧区改造，政府拥有绝对的主导权。在旧区改造的启动与征收中，一般会运用行政手段，直接启动并组织征收。我国《物权法》实施后，这种传统的征收方式违背了《物权法》对私权依法予以保护的基本理念，政府需要依法进行改变，以保护被征收居民的合法权益。但是，如何通过程序的完善，让旧区居民参与到征收与补偿的过程中，使征收与补偿过程能够更多地体现民意，使旧区居民的权益少受到侵犯？上海在试点中逐渐探索形成“二次征询”这样一种新的机制，力求征收与补偿过程可以更加公开、透明地展示给旧区居民。
1.第一次征询，即对居民“是否愿意接受旧区改造拆迁”的征询。只有同意改造户数超过规定比例，才能够办理地块改造前期手续；如果同意改造户数达不到规定比例，旧区改造暂缓。因此，意愿征询的结果将直接决定旧区改造能否正式启动。
上海在试点推行中，将同意旧区改造的比例一般设定为不低于旧区改造居民总户数的90%以上。在第一次征询中，设定较高通过比例的原因在于：旧区改造，一个重要目的就是改善旧区居民的居住条件。而居住条件的改善与居民的利益直接相关，居民的意愿和想法理应得到最大限度的尊重与满足，以避免政府和动拆迁方随意启动旧区改造项目。
从目前试点推行的实践来看，第一次意愿征询还是很容易高比例通过的。因为旧区居民的居住环境普遍较差，改造意愿普遍来说非常高。课题组选择的5个试点地块第一次意愿征询的具体比例如下表：
（注：由于浦东塘一塘二地块是上海的第一个试点地块，因此该地块设定的通过比例为85%）
2.第二次征询，即拆迁补偿安置方案的征询。此次征询结果将直接影响旧区居民签订附生效条件补偿安置协议的比例，而规定期限内签订附生效条件补偿安置协议的比例达到旧区改造居民总户数的三分之二，即67%以上，附生效条件的补偿安置协议才会生效，动拆迁才能够真正进入实施改造阶段；如果达不到67%的规定比例，已签订的附生效条件的安置补偿协议无效，第二次征询活动中止，动拆迁暂缓启动实施。可以说，旧区居民绝大多数是愿意或者说是支持旧区改造的。在以往的旧区改造中，征收工作遇到困难或阻力，很大程度是由于补偿安置方案更多的是由政府或动拆迁方单方面制定的，又缺乏公开透明，从而导致越来越多的旧区居民通过非正当途径或手段获取更大的补偿利益，引发社会矛盾。
上海在试点推行中，首先将补偿安置方案（草案）予以公示。公示期间，通过对旧区居民的集体征询与单独征询，不断优化完善补偿安置方案，以求最终确定公布的正式补偿安置方案能够最大限度地反映民意，最大程度地体现公平性。例如：闸北桥东二期，在15天的补偿安置方案公示期间，召开了8个座谈会进行集体征询，通过登门入户的重点宣传等单独征询的方式广泛征求被动拆迁居民意见，最终收到93份书面意见。在经过动拆迁方与旧区居民的充分讨论后，动拆迁方吸纳旧区居民提出的意见对方案进行优化，然后再次公示3天，最终的动拆迁补偿安置方案才确定下来。[22]
从上海试点推行的实践来看，只要对补偿安置方案的征询做到充分，征询中能够通过解释与沟通消除旧区居民的疑虑，做到一视同仁，基本上都能够在规定的时间内达到67%的签约比例，甚至提前达到。比如：卢湾区390地块只用了28天，签约率就达到了67%，签约期满时，签约率达到100%；闸北桥东二期在签约期满时，签约率达到86.4%；浦东塘一塘二地块比计划时间提前2天，达到规定的75%的签约率；[23]黄浦区东元坊地块签约期满时，签约率达到96.1%；虹口区虹镇老街地块签约期满时，签约率达到77.3%。
当然，在签约率达到67%，附生效条件补偿安置协议生效后，试点地块都应当严格执行协议，坚决避免出现以往动拆迁中“早走吃亏，晚走实惠”情况在试点地块的发生。只有严格按照补偿安置协议兑现承诺，予以补偿，才能取信于民，维护制度的公信力。
1.征收补偿方式应当确保具有可选择性。既然旧区改造的主要目的是改善旧区居民的居住条件，那么征收补偿方式就应当确保具有可选择性，以最大限度地满足旧区居民的需求，维护旧区居民的合法权益。
目前，上海旧区改造的补偿方式基本上是分为两种：一是货币补偿；二是房屋调换，包括回迁、就近安置、跨区域异地安置。
闸北桥东二期地块1353证，户籍1890户，户籍人口6689人，其中19证选择了货币补偿的安置方式，就近安置860套，异地住房安置1300套，出资回搬560套。[24]
从5个试点地块的实际情况来看，旧区居民选择房屋调换这种补偿方式的比例较高。对于选择房屋调换这种补偿方式的旧区居民来讲，希望政府或征收方能够提供更多的房源，以满足他们不同的需求；对于政府来讲，如果旧区居民选择回迁这种补偿方式的比较多，政府就应当考虑在征收的土地利用中，建一部分经济适用房和廉租房，以体现市场机制与公共利益的平衡，切实保障被征收人的正当权益。
2.树立以市场评估价为基础的补偿标准理念。从理论上讲，城市旧区改造的征收补偿标准包括公平补偿、安慰补偿、全额补偿和充分补偿。公平补偿与安慰补偿，由于尺度不容易把握及对被补偿人明显不公，在实践中已经很少运用；而全额补偿，在上海房价如此高的情况下，也很难实现。因此，在补偿标准的确定上，上海选择了充分补偿的标准，即以被拆除房屋的市场评估单价为基础，增加一定的价格补贴（上海确定的补贴系数为30%）和套型面积补贴（卫生间加厨房15平方米）。另外，对于人均居住面积过低的旧区居民，还会按照托底住房保障面积标准（人均建筑面积22平方米）计算后，增加住房保障货币补贴。具体住房保障托底货币补偿的单价，以市属配套商品房单价为基准。而且增加托底保障面积，需要经认定符合面积托底住房保障条件。这样算下来，最终的补偿标准会明显高于市场价格。
有观点认为，城市旧区改造征收中的补偿，只补偿了房屋产权的价值，没有补偿土地使用权的价值。笔者认为，该观点存在认识误区。比如：上海选择的这种市场价格为基础的补偿标准，虽然名义上没有明确地将土地使用权价值与房屋产权价值区分开来，但是，操作中市场价格为基础补偿标准已经包含了土地使用权的价值。其中值得思考的是，补偿究竟是基于现状还是基于改造以后的未来，也就是说“增值部分”是否应当纳入补偿范围。
从5个试点地块的征收情况来看，该补偿标准与提供的补偿方式相结合，基本能够满足绝大多数旧区居民的需求，达到了改善旧区居民居住条件和居住环境的目的。因此，也得到了绝大多数旧区居民的认同。
3.严格遵循先补偿后拆迁的征收补偿程序。按照补偿安置协议，将旧区居民应该得到的补偿及时支付到位后，再组织实施旧房屋的拆迁工作，实际上更有利于旧区改造的顺利推进。因为只有在权益得到充分尊重与保护的情况下，旧区居民才会更情愿配合征收，征收才会更顺利。
笔者选取的这5个试点地块，都是严格按照“先补偿后动拆迁”的程序组织征收工作的。由于是先补偿，后实施动拆迁，征收工作进展得都比较顺利，有的地块甚至比计划完成征收的时间有所提前。
信息公开，是旧区改造征收与补偿程序中不能缺少的程序。因为信息公开不但是保障旧区居民知情权的要求，而且也是保障整个征收与补偿做到公平、公正的要求。笔者选取的这5个试点地块，在征收与补偿过程中，都做到了“五公开”：
1.动拆迁意愿征询过程及情况公开。在试点推行中，不但将征询结果公开，而且在意愿征询中要求采用实名制的方式。首次探索实名制投票方式的是虹口区虹镇老街。虹镇老街在征询中将每张记名选票都逐一上墙公布，这样征询结果也就一目了然，不存在任何“暗箱操作”的可能，这打消了被动迁居民的疑虑，极大地提高了意见征询的效率，只有了5天的时间，就顺利地完成了意愿征询工作。
2.基本情况信息公开。基本情况主要是指被拆迁房屋的面积及户籍人口等基本信息情况。这些基本信息，由动拆迁小组上门与动拆迁户逐一核实后，予以公开，旧区改造地块范围内的居民都可以翻阅、查询。
3.补偿安置方案公开。公开的补偿安置方案包括动拆迁方最初制定的方案、根据征询居民意愿不断优化的方案以及经过公示，旧区居民认可确定的最终方案。补偿安置方案的内容，不但包括旧房屋的市场评估价格、补偿的方式及计算标准，还包括房屋拆迁费用、居住面积、动迁费、集体奖、名码补贴、廉租户补贴、住房托底保障金额等等。
4.签约情况公开。旧区居民签订的附生效条件的安置补偿协议不但会一一公布上墙，而且协议签订统计情况也会适时更新公布。旧区居民能够随时清楚地知道已有多少户签约，哪些户已经签约，签约比例达到多少，全过程地了解签约情况。
5.补偿安置结果公开。补偿安置结果的全面公开，使得居民不但能够知道自己补了多少，也能够知道邻居补了多少，同等条件的其他人家补了多少。对于每一户动迁家庭来说，动迁补偿安置费用，都不再是笔“糊涂账”。例如：闸北区桥东二期，对已签约1169证动迁补偿安置结果全部公开。有异议的有关人员可以申请查阅补偿安置的协议和相关材料，并承诺拆迁补偿在尺度的把握上保持一致，拆迁房屋补偿安置前后一致，绝对杜绝“早走吃亏，晚走实惠”情况的发生。
此外，为了将全过程信息公开置于全体旧区居民的监督之下，上海在试点推行中，将相关的法律规范与政策，如《城市房屋拆迁管理条例》、《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》、上海市房屋土地资源管理局《关于贯彻执行〈上海市城市房屋拆迁管理实施细则〉若干意见的通知》、《被拆迁房屋建筑面积认定办法》、《动迁安置款购买配套商品房的办法》、《住房保障托底对象认定办法》等提供给全体旧区居民，作为法律制度的保障。2010年6月，本市住房保障房屋管理局、市监察局已经了《关于房屋拆迁补偿安置结果公开的实施意见》，从制度规范角度完善结果公开的具体要求。
即便对房屋的征收和补偿都是合目的的、合法的，程序也是公开的、规范的，现实中还是会存在一些旧区居民因为这样或那样的原因不能与征收人达成一致而不愿搬迁，导致征收进程的受阻或其他旧区居民权益无法如期实现。例如，广州《羊城晚报》曾报道，广州越秀区珠光路因一户不搬走，致使其他169户700多人“漂泊”14年。[25]这一案例折射出一个问题，即为防止因个别人利益纠纷而致使公共利益或其他大多数人的权益无法及时得以实现和保障的情况屡屡发生，在有关旧区改造征收的立法中，保留强制执行这种法律手段还是非常必要的。因为任何法律在实施的过程中，都有一个强制的问题，从而保证法律能够得到全面的贯彻执行。
目前，立法的倾向是将旧区改造征收中强制执行的权力仅赋予司法机关。这样规定，既体现司法最终救济的原则，又可以避免政府与旧区居民之间发生直接的利益纠纷，乃至冲突，维护政府的形象。在这一制度设计中，笔者认为需要把握好三点：一是，司法强制的前提是有行政裁决，或者说有行政征收的决定。因为行政征收的主体是政府。同理，申请司法强制的主体也应是作出征收决定的政府。二是，法院强制执行的对象，不是危旧房屋，而是人与房屋以外的财产。也就是说，强制执行的行为不是拆迁，而是强制相对人搬离原住房。现在媒体上的宣传，把此变化说成是从行政强制拆迁变成法院强制拆迁，是一种误导，并未理解从拆迁制度变成征收制度后的本质属性。若论拆除权，仍是征收后政府可以行使的。三是，这种制度调整后，要从机制上避免法院因畏难而不作为的问题，吸取过去在“拆违”立法中拆违权司法保留后出现的不作为情形的教训，使旧区改造工作能实现“效率与公平”的平衡。
从上海二次征询征收的实践来看，只要前期二次征询能够做到全过程信息公开，与被征收人充分沟通，安置补偿方案贯彻执行能够做到公平、公正、前后一致，最大限度地体现民意，不但申请行政裁决的情况很少，而且需要采取强制执行的情况更是很少会发生。比如：闸北桥东二期地块1353证，户籍1890户，依法申请行政裁决的有40户；裁决后，申请行政复议或提起行政诉讼的数量均为0，而实际强迁数为1。[26]
城市房屋拆迁中的法律问题，是我国在现代化城市建设过程中必然需要面对的问题，也是亟需通过制度设计予以解决的问题。通过对上海初步探索与实践的梳理与分析，我们认为，城市房屋拆迁中的法律制度设计，应当以拆迁全过程中的信息公开为核心，建立起一套能够最大限度地保证公众参与的有效途径与机制。只有做到公开公正、尊重民意，城市旧区改造拆迁的效率才能够最终得到保证，关注民生、维护稳定与和谐才能够真正落到实处。
本报告由上海市行政法制研究所成立的课题组完成。课题组负责人：刘平。执笔人：李萍、王松林、王天品。
[2]江西省人民政府办公厅：《关于加快我省城市棚户区（危旧住宅区）改造的实施意见（试行）》，载srweb/，2011年8月11日。
[6]北京市人民政府：《加快城市危旧房改造实施办法（试行）》中的“四、市规划部门应根据本市实际情况，编制本市危旧房改造区（以下简称危改区）的控制性详细规划……”载special/rule/2001-10-15/529.html，2011年8月11日。
[8]《上海市人民政府批转市建委关于加快本市中心城区危棚简屋改造若干意见的通知》，载news/2003-03-17/42971.html，2011年8月11日。
[9]《上海市人民政府批转市建委关于积极消化空置商品住宅加快旧区危棚简屋改造若干意见的通知》，载tj.focus.cn/news/2003-03-17/42975.html，2011年8月11日。
[11]2001年2月9日，上海市建设和管理委员会、市城市规划管理局、市房屋土地资源管理局、市住宅发展局联合《关于鼓励动迁居民回搬推进新一轮旧区改造的试行办法》，载wenku.baidu.com/view/9ea35d28915f804d2b16c164.html，2011年8月11日。
[15]1990年12月29日，上海市房产管理局的《上海市房屋建筑类型分类表》明确，联接式的广式或石库门砖木结构住宅，建筑式样陈旧，设备简陋，屋外空地狭窄，一般无卫生设备法律常识，为5（1）类旧式里弄，如建国西路建业里。普通零星的平房、楼房及结构较好的老宅基房屋为5（2）类旧式里弄，郊区设备简单的小楼房，亦归入此类。标准低的简陋房屋、临时房屋。即瓦屋面，木屋架，砖墙身三项条件中，至少有一项未能符合要求的，为简屋类，如尚未改造的苏家巷简屋群。
[16]马军：《北大教授钱明星：强拆让国家付出沉重代价》，《青年周末》2009年12月17日。
[17]参见王利明：《公共利益是否就等于“大家的利益”》，《解放日报》2006年9月4日，第13版。
[18]胡鸿高、王东光：《论公共利益的法律界定———从要素解释的路径》，《政府法制研究》2007年第11期。
[21]《公共利益界定的中美制度比较———中美公共利益界定法律问题研讨会综述》，上海《政府法制简报》2008年第9期。城市房屋拆迁中的法律问题研究[22]闸北区人民政府法制办公室：《旧区改造动拆迁中居住房屋的行政补偿报告》。
[23]上海浦东新区城市动拆迁有限公司居向明为组长的《旧区改造中居民自决机制研究报告》。
[25]李春暐：《苦等14年拆迁户怒告“钉子户”》，《羊城晚报》2010年9月8日，第A17版。
在法學方法论中，案例分析法是重要的组成部分，其主要是指采用科学的方式，以及相关的规范化的法律案件。目前美国、英国等相对比较注重在民法案例分析中运用逻辑性、整体性较强的分析思维，且有相当多的国家采用Casebycase的策略来进行民法案例分析，而在一些大陆系的国家当中，例如德国，它所使用的是思维体系化方法来进行民法案例分析。从各个国家的不同民法案例分析的具体情况来看，目前各个国家都非常重视民法案例分析，因此对民法案例分析的基本方法加强研究具有十分重要的作用和意义。民法案例分析主要具备以下几个特点：
实际上，民法案例分析的模式具有一定的整体性，因而在各种民事案例中均能适用，且民事案例分析还具有自我设计以及自我构思两个特点。在对民事案例进行分析的过程中，融入的思维方式也必须有所不同，并且要通过方式的多样化，以及分析理念的全面化来对民事案例分析的方法和策略加以完善，这样才能对其中存在的各种不足和问题进行细致的探究。目前我国在进行民事案例分析时，主要存在的问题就是缺乏规范化、完善性的分析方法，因而导致了国内民事案例分析始终不能获得较高的质量。
民事案例分析法不单单指一种分析事实案例的策略，同时它也是解释法律的重要方式。民事案例分析能够通过分析各种数据与事实，对事实整体真相进行明确，并将法律事实进行陈述，这样就能建立起符合构成法律要素的重要事实，从而使得法律能够发挥出真正意义上的引导作用。另外在对民事案例进行分析的过程中，还需要对法律适用的特性予以足够的重视，并在法律的基础上对实际情况进行细致客观的解释和分析。
在对民事案例进行分析的过程中，必须按照一定的思维逻辑性特点，例如在进行请求分析时，其所使用的思维程序以及思维方式都是比较固定的，因此必须按照固定的程序虽民事案例展开分析活动，这样才能依靠法律对个人的合法权利实行强有力的捍卫。
在分析民事案例的过程中，一般可以采用的基本方法主要有两种：一是法律关系基本分析法，二是请求权基本分析法，进而对民事案例分析展开深入的研究和分析。
法律关系基本分析方法一般是针对法律关系清晰程度的不同，对各个法律要素相互之间的关系进行明确，这样就能对当事人应该承担的责任和义务，以及相关民事案件的性质进行综合性的把握。换言之，法律关系也指的是利用法律对生活联系进行规定，并依靠法律对当事人所拥有的合法权益加以有效的保障。
随着社会关系的交错复杂，在法律管理的科学模式下，所形成的法律关系也能逐渐变得规范化，且法律干预所具备的价值也能得到充分的彰显，从而使得法律关系也能发展得更好。在民事案例分析的过程中，采用案例分析法，不仅能够有效的将权力与义务两者之间的关系理清，并且还能对每个当事人的责任与义务借助法律条例来进行明确。民事案例分析基本方法能够将非法律关系以及不相关的元素加以排除，并在法律范围内明确所聚焦的对象。
在民事案例分析法实践的过程中，应用法律关系基本分析方法，对案件事实进行具体分析时，就需要其所涉及到的具体法律关系，并且要对具体的争议点内容以及争议过程中的核心关系进行明确，这样才能按照法律规定对民事案件进行综合性的分析。同时在对民事案件进行分析的过程中，分析的重要组成元素就是法律关系是否产生，然后就需要对法律关系所具备的性质进行分析，并将法律关系中的具体内容、相关主体以及相关客体等进行明确，对民法案例分析中所对应的逻辑性思维进行明确，这样才能有效的确保民法案例分析能够获得较高的质量。
请求权基本分析法又称之为韩摄法、归入法，它主要是指通过请求权基础寻求，将小基础纳入到大基础中，从而对确定是否能对请求权进行支持的一种民事案例分析基本方法。这种基本方法的分析方式主要是通过对当事人的具体请求进行研究，并在全方位调查与分析的前提条件下，对法律是否给予支持进行明确。
在对民事案例进行分析的过程中，应用请求权基本分析方法，必须对民事案件的分析情况以及具体的内容进行明确，如果当事人的请求不是给付的请求之诉，那么这种分析法以及分析的过程中是毫无意义的，因此必须需要应用法律关系基本分析方法来对民事案件进行分析。在当事人相应的请求提出之后，就需要检索原告当事人所供述的具体内容，并根据相应的法律法规对其进行深入的研究和分析，且第一思考的次序必须是合同中所出现的请求权，并在具体的合同内容的基础上来加以细致的分析，从而对请求权的各项种类进行明确。
综上所述，在对民法案例分析基本方法进行分析的过程中，通过对案例分析法的合理实施，有利于有效保障司法制度的公正性。且在民法案例分析的过程中，应用案例分析法，必须对案件分析的内容以及情况进行明确，并采用法律关系分析基本方法以及请求权基本分析法等，就能有效对具体的民法案例内容进行针对性的深入分析。
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[3]田士永.民法学案例研习的教学实践与思考[J].中国法学教育研究，2011，03：79-102+196.
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[5]董鲁杰.旅游消费者权益民法保护问题研究[D].昆明理工大学，2013.
世界一体化的趋势给我国的法学教育带来了无限的发展机遇，同时带来了新的挑战。基于传统的课堂教学方法已不能适应现代法学教育，所以有不少学者呼吁重视对判例法的研究，强调在高校法学教学中采取案例分析法，着重培养提高法学专业学生的理解及实际操作、运用法律的能力，这对我国当前高校法学教育及教学改革非常必要。因此，本文拟就案例分析法做一探讨，以期对我国的法学教育有所裨益。
传统的法学教学方法是灌输式的教学方法，老师在台上讲，学生在台下一边听一边记笔记，手忙脚乱，作为对 “师者，所以传道受业解惑也”古道的秉承，其与中小学 “填鸭”式教学方法的本质并无差异。其中课程的讲授也主要是“注释法学”，围绕法律概念展开；法学教育被当作真理的传授，而非激发怀疑和批判精神。
这种以逻辑推理和抽象概括为主的课堂讲授法，过于强师对法学知识、法学原理的单方面宣讲和灌输，在教学关系中教师是整个活动的中心，相反学生的主体地位尚未真正确立，他们被动地、策略式地听课和记笔记，参与教学互动和发表意见的机会很少，因此其主动参与意识和积极探索竟是没有被调动起来。久而久之，这种“教唆式”的教学方法会使学生养成一种被动接受知识的习惯，遇到问题总是期待教师的讲解和答案；学生的课外学习往往也以课堂笔记中考试的重点内容为中心来展开，从事策略式学习，于是学生独立发现问题、分析问题和解决问题的学习能力便难以真正养成。
高等法学教育是以培养大多数法学应用型实务人才和少数研究型理论人才为目标，通过应用型人才的培养，来实现法律的传播，实现依法治国，实现用法执事,实现法律变革；通过研究型人才的培养，实现法律理论研究，针对法律实践研究其变革。法学教育的基本目标是，作为一门应用性学科，法学教育的基本目标就是培养应用类法律人才。因此，为了适应法学教育的目标，法学教学方法必须做出相应地改善。
从当今世界范围来看，英美法系国家的法学教育以案例分析法为主要教学方法，大陆法系国家的法学教育以讲授法为主要教学方法，两种教学方法的发展和运用与两系的教育制度和法律制度有着密切的关系。在英美法系，判例法是正式的法律渊源，因此在教学中往往把案例看作是一种可以从中阐明法律理念的、经过推理归纳的原始经验材料，认为研究法律要寻根溯源，而法律的源头就是已经判决生效的案例汇编，由此导致案例分析的广泛采用。案例分析法近年来在英美法系虽也受到一些批评，但其具有的明显优点是应该正视的。运用此方法有助于学生生动活泼地学习，有助于培养学生独立思考、分析、推理、表达等能力；有助于学生掌握从事法律专业工作的技巧。大陆法系国家的法学教育在性质上属于一般的学科教育，将法律作为一门科学来教导学生，而非美国式的法律职业教学。与美国法律院系学生在入学第一天就阅读案例，并且注重案例事实的情况不同，大陆法系国家的学生首先要对整个法律制度的结构加以系统学习。大陆法系的教学方法是成文法原理的自然派生物，大陆法系国家的法律规则比较抽象，体系严密，结构完整。与此相适应，其教学也注重对较抽象的概念和原理加以阐释分析。在教学方法上，强师的系统讲授，旨在向学生传授知识，注重对法律基本概念和原理的推导。所培养的学生理论功底扎实，基础知识全面，研究能力较强，但欠缺法律实务技巧。
在英美法系国家，“案例分析法”实质上应称为“判例教学法”，因为英美法系国家是实行判例法的。但笔者认为，在我国的法学教育中，这种教学方法照搬不得。因为我国不是实行判例法的国家，我国的法学教育也不是大学毕业后的职业教育，法学教育制度、法律制度与英美法系国家相关制度的差异使得此种方法的移植不具备条件，因而不可采取“拿来主义”。
我国的法学教育和法律制度与英美法系差别较大，而与大陆法系接近，因此我国传统的法学教学方法也以讲授方法为基本形式。此方法单一死板，缺少师生之间的反馈和交流，对学生的实际技能训练不够。因此，人们将目光更多地转向了英美法系的判例教学法，但因我国的法律教育制度与法律制度本身的特点，英美法系的判例教学法是无法照搬的。比如美国的法学教育是一种大学后的专业教育，学生的来源和构成与我国不同。我国的法律教育主要是在高中起点的生源基础上进行的，学生尚不具备基本的分析和解决实际问题的能力，还没有打下法学理论基础的功底，直接运用案例分析法导入教学内容是根本无法完成教学内容的。中国没有判例法制度，在讲授有关法学课程时，有的教师也讲一些案例，但这是为了证实所讲原理的正确性，是为了贯彻“理论与实际相结合”的原则，而非真正意义上的案例分析法。在我们的课堂上更多的是对于法的精神和法律理论的总结、学习和研究，在此基础上，才是对学生进行法律实际运用的教育。因此讲授方法是真正能使我们这样的成文法国家的法律文化和法律学习内容有机结合的有效方法，它能使教师在单位时间内充分阐述法的思想和精神，让学生面对面地聆听教师的思想和观点，并能在课间与教师进行交流。课堂讲授存在的问题不是方法本身的问题，而且人们对这一方法的掌握不力、运用不当，或者说这一方法是一种运行空间较大，故相对较难掌握的教学方法。
法学课程（理论法学除外）的实践性很强，教师不能只教会学生“纸上谈兵”。为此就要对传统的法学教学方法进行改革，在“传统的案例分析法”的基础上，实行“改进的案例分析法”，即在每门课程的授课总学时中，单独拿出1/4左右或更多的学时，在法学理论环节讲完后，另行安排案例分析课和实践教学环节，而不是上课时讲一些证实理论的案例。因为只有系统学习完法律理论后，才能全面分析案情，才能更接近于实战。实行此种教学方法，教师要预先把案例材料交给学生，让学生预先了解案情并查找相关资料，进行分析，在学生有了一定准备后，教师对案例进行分析、讲解，学生对案例进行研讨，以此引导学生从实际案例中学习、理解和掌握法学知识、法学理论以及对法的应用、操作技巧。除此之外，还要采用模拟法庭、庭审旁听等实践环节教学，以使学生学会法的使用、操作技巧。模拟法庭主要是操练学生的实战演习能力，庭审旁听是要学生看别人怎么做，以吸收他人在庭审中的经验和教训。
由于案例、模拟法庭、庭审旁听既涉及实体法，又涉及程序法，所以要求教师既要懂实体法，又要懂程序法，而且讲解时也要实体法、程序法都要讲，这样才有真实感，才能增强学生处理实际问题的能力。当然，实施案例分析必须具备小班授课的客观条件。目前，我国有些法学院系的招生数很大，大多每班30人左右，往往采取多班合并上课的做法，在这种情况下，开展案例分析是很困难的，即便勉强为之，效果也不理想。因而实施案例分析必须实行小班授课。
由于案例分析和实践环节占用了约1/4左右的课时，理论讲授的课时被压缩，这就对讲授法学的教师提出了更高的要求。它要求任课教师对所授法学课程全面熟悉、理解和掌握，熟悉该门课古今中外的理论观点，掌握该门课的理论前沿，有高度的概括能力。这样讲起来才能有理论、有实践、有广度、有深度，学生愿意听，听后记得深、记得牢。此外，为了加快课程进度，教师最好使用多媒体教学，节省板书等时间，以使在单位时间内给学生以大量的信息，保质保量地完成所教法学课程的理论讲授。
案例分析法是教师利用案例形象地说明理论知识，使学生通过案例的分析研究进一步加深对理论知识的理解和掌握的教学法。它有助于推动素质教育，培养高素质、高水平的法学人才，进一步促进社会主义的法制建设。具体来说案例分析在法学教学中具有以下意义：
第一，案例分析补充了教材内容，丰富了课本知识。法学学科除了实践性很强，理论性也很强，教师如果也是用理论讲理论，学生会觉得难以理解并产生厌倦情绪。因此，加入相关的具体、生动、形象的案例，学生易于具体地、感性地牢固掌握有关知识。
第二，案例分析法能把过去传统的“重教轻学”的教学模式变成以“学生为中心”的实践模式，启发学生思考，激发他们的思维积极性，使课堂教学变得形象、生动、活泼，使学生由感性认识上升到理性认识，并在强烈的学习兴趣下掌握有关知识，从而培养学生独立思考问题和解决问题的能力。
第三，案例分析法能提高学生的素质。案例分析法给学生提供一种认识、分析和解决实际法律问题的模拟实践机会，案例学习的最后结果往往是要找到解决法律问题的一个或一套方案，学生为了得到这样的答案，就会认真分析案情，找到法律上的争议点，搜索出相关的法规，确定应适用的法律，最后做出终结性的判断，并概括提炼出自己的基本意见。课堂讨论时，学生如同律师在法庭上辩论那样，陈述自己的观点，使学生在获得知识的同时，得到了充分法律化的思维操练，锻炼了学生的综合能力，提高了学生的素质。
第四，案例分析法也增进了师生间的交流。由于不是枯燥的理论说教，而是生动形象的案例学习，学生听课的兴趣盎然。加之与学生共同讨论，对教师来说，在一种轻松愉快的氛围中完成了教学任务，教学不再是一种精神负担，对学生来说也是一种享受。有时课堂讨论还不够，课后会有学生主动找到教师讨论，这在不知不觉中增进了师生之间的交流。
培养应用型的法律职业人才，就是要重视学生在教学活动中的主体地位，充分调动学生的积极性、主动性和创造性。要改传统法学教学中“灌输式”的教学方法，采用案例式、讨论式、双向互动、诊所式等教学法，以便让学生感受、理解知识产生和发展的过程，激发学生的独立思考和创新意识，掌握打开知识大门的“金钥匙”，不断获取新的知识和提高能力法律案例，从而有利于学生个性和才能的全面发展。同时在教学中还应培养学生坚持真理、敢于怀疑和批判的科学精神。
我国的法律制度接近大陆法系，司法裁决的主要依据是成文法和法典，而不是判例，与英美法系国家的判例法制度不相同。法律教育的任务是灌输，不是鼓励学生怀疑现成的理论、探究理论的背景。
传统的法律职业教育模式基本上是一种由上向下的灌输模式，主要围绕着某种专门理论框架而展开。教师依据教学大纲及教材按顺序有计划地组织教学，讲授法律的基本原则和精神，系统地向学生传授法律知识，强调知识的系统性、逻辑性、条理性。教师是课堂的主导者，学生则是被动的接受者，主要是听、记和背，忽视了发挥学生的积极主动性。尽管在教学过程中也安排有实践教学环节，进行一些课堂讨论和案例分析，但往往采取通过分析条文得出正确答案，忽视了对学生如何运用知识能力的培养，不注重实际技能训练。学生总是担心自己的结论与标准答案不一样，害怕因自己对法律的认识与正确答案有出入而出错，从而忽略了对知识的灵活运用和分析能力，忽略了现实生活中这种纯粹的条文分析和所谓的“标准答案 ”，其实根本就不存在。
传统法学教育模式下培养的学生尽管会背很多法律条文和术语，却很少掌握法律职业者所应当具备的技巧、能力和素质，不了解案件的、审判等诉讼活动，毕业后不能马上胜任法律职业部门的实际需要。
法律职业教育的特点不是培养法学理论家，而是培养能分析具体法律现象的应用型法律职业人才，如律师、法官、检察官和其他法律工作者，而法律职业教育中的大量案例分析确实是成就应用型法律职业人才的一条捷径。“法学教育的基本目的，在使法律人能够认识法律，具有法律思维，解决争议的能力。”
要培养学生认识法律，具有法律思维，解决争议的能力，必须改革目前的传统教学方法。而采取案例教学法无疑是解决的途径之一。哈佛大学法学院的院长郎代尔曾经说过：“有效的掌握法律原理的最快最好的途径之一是学习那些包含这些原理的案例。”案例教学是指由教师选用生动的、具有一定代表意义的司法判案成例，通过学生对案例分析及教师的指导、讲解使学生掌握法学原理、基本制度。这一教学方法打破了原有的纯理论知识满堂灌的单一的教学方式，使原来以教师为权威的教学变成了师生互相交流，学生充分参与的平等对话。
案例教学法（情境教学法）是由古希腊哲学家苏格拉底最早开创，原指讨论问题的方式，即从意见对立中寻求矛盾，在矛盾中寻找新的意见，在归纳的基础上，形成对真理的表述。案例教学法（casemethod）是19世纪70 年代美国哈佛大学法学院院长兰德尔（Christopher Columbus Langdell）在法学教育中首次引入。1871年他编著的《合同法案例 》是世界上第一本案例教学法的教科书。
案例教学法以案例为教学平台，用法律事件提供的虚拟环境进行情景教学。学生通过自己阅读和分析法律事件，以此找寻解决实际问题的最佳方案。案例教学法，可以为学生提供一种真实的法律环境，提供法律分析的素材和机会。通过案例学习法律，学生们就能够有更多的法律技巧的训练，使其在分析案件、进行抗辩、起草法律文书等技能方面的训练得到强化，运用法律解决实际法律实务的能力得到提高。
在我国高等法律院校中，大部分学生是由高中通过高考直接进入大学，缺乏必备的社会阅历和人生阅历，学生在高中阶段的主要任务是通过高考。因此，没有学习法律所必备的人文素养和坚实的理论基础，对艰涩的法学理论和复杂的社会现象难以理解和判断。通过案例教学可以使学生观察到法律概念如何适用于具体的案件事实，从而刺激学生的积极思考。比如在《刑法原理与实务》的教学过程中，对于各种具体犯罪的成立，教师可以例举大量典型案例，要求学生找到是否构成犯罪、此罪与彼罪的法律依据，从而归纳出各种具体犯罪的构成要件。而教师再对学生的分析归纳进行讲解，指出可能存在的不足，从而使学生得到理论上的升华，而不是像传统教学过程中，先讲解犯罪构成、法律的规定，然后学生根据所学的理论知识分析案件。在案例教学法中，先让学生通过分析案件找到法律依据――归纳整理知识点，而教师的作用是引导学生像法律工作者一样去思考，让学生在真实的案件中体验各类角色。例如，法官如何以国家公诉人的身份出庭支持公诉，阐述公诉机关的指控意见，使合议庭确认公诉机关对被告人的指控;律师如何调查收集证据，提出并使合议庭采纳辩护意见;如何制作各类文书等等。
案例教学要求学生积极思考和解决面临的法律与事实问题，可以激发学生学习的兴趣，启迪学生的积极思维。它对于提高学生的逻辑推理能力，语言表达能力，分析问题的能力大有帮助，对学生毕业之后从事法律职业亦大有益处。台湾学者王泽鉴认为“实例研习乃在培养处理案例的能力，可以说是为将来从事实务工作而准备。”理论与实践的相结合是培养法律职业工作者的最重要途径。案例教学的主要目的是培养学生运用所学理论解决法律实务问题的能力。
案例教学法的教学特点是，通过学习、研究大量的案例来掌握法律的精神和基本原则。在上课之前，学生须认真钻研老师发的案例汇编，查阅相关资料。课堂上，基本的方式是问答式、对话式或讨论式。教师要不断提问，与学生一起就某个真实案例或虚拟的案例进行讨论，引导学生总结出法律的原则、规则以及各种法律之间的关系。
采用案例教学后，教学活动不再是一支粉笔一本书，它要求教师打破教学内容的系统性、逻辑性，直接从案例分析入手，通过一个个鲜活的案例，演绎法律的基本原则和法条的内涵、解释法理知识。
案例教学法可以根据具体教学活动的需要，选择列举案例、讲评案例、讨论案例、旁听案例、模拟审判案例等具体教学形式。
指教师在授课中，为了说明法学理论、法律制度或某项法律条款的内容或某一实践问题，而列举一个或一组案例。其目的在于揭示现象、说明问题。
通过剖析案例将所设定的教学内容潜移默化地被学生掌握。例如，在介绍民事诉讼法普通程序时，可以选择法院审理案件的卷宗材料，根据卷宗的目录和内容，讲评法院如何立案、原告如何、被告如何应诉、双方如何举证质证、证据目录的整理、法庭如何审理、诉讼人如何以及在各个诉讼阶段所需的法律文书等。
教师在介绍案情后，提出有关问题，要求学生运用所学的法学理论和有关法律规定解决实际问题。可分小组讨论，也可以大班讨论;可以先合后分，也可以先分后合。要让每一个学生都有表达自己见解的机会。最后教师还要对学生中出现的不同意见进行一一评析，给出答案并说明理由。培养学生分析问题、解决问题的能力是运用讨论案例法的关键和目的。
结合讲课内容，有针对性地选择刑事、民事、行政等案件，组织学生进行旁听。作为一种现场教学方法，它既增加了学生对于诉讼程序直观、感性的认识，又加强了教学与现实生活的联系，培养学生的独立思考能力和创造精神。让学生思考如果他是法官、检察官或律师，该怎样运用所学知识去判案或维护当事人的合法权益。
当学生具备实体法的知识、同时又熟悉程序法的内容后，就可以模拟法庭审判。在前面观摩法院审理案件的基础上，由学生扮演模拟法庭审判所需角色，亲自参与庭审，全面掌握和理解程序法和实体法的法律规定，解决实际问题。模拟法庭审判是一种具备综合内容的学习方法，可以培养学生分析问题、思考问题、解决问题的能力，提高学生的思维能力、口头与书面表达能力、团队协作能力及组织能力。
案例质量的高低直接影响着案例教学质量和效果。选择作为教学使用的案例，必须遵循以下几个原则。
典型性。围绕所要传授的核心内容和基本理论选编一些《最高人民法院公报》公布的案例和本省各级法院审理的案例作为教学案例。最高人民法院公报公布的案例对各级人民法院的审判工作具有普遍指导意义。
层次性。根据教学内容的需要选择难易程度不同的案例，以适应不同的具体案例教学形式。如列举案例法、讨论案例法中选择的案例，对其问题的设置就应相对于讲评案例法、旁听案例法、实习案例法要单一些。
真实性原则。以司法实践中真实案件作为教学案例，得以贴近现实生活，并通过案例讨论了解司法实践中提出的新问题。
教学性原则。案例的选择应符合教学目标与教学内容的需要。一个高质量的教学案例，应该能使学生通过讨论加深对重点难点的理解，并能利用已有的理论知识分析和解决案例中所涉及的问题，从而使学生分析问题和解决问题的能力得到较大提高。
根据国外典型的案例教学环节，结合我国法学教育的特点，我国法学的案例教学主要包括以下四个阶段。
第一阶段，课前准备。课前准备是教学效果好坏的根本保证。教师需要在开课之前制定一个详细、周密的教学计划。在课前准备中，教师须精心挑选案例，熟悉案例所涉及的知识，同时要预先设计课堂讨论对学生的提问，设计案例中具体条件的假设。
第二阶段，呈现案例。教师将案例介绍给学生，为讨论做好准备。这一阶段主要是学生的课前预习和课堂发言的准备。案例教学离不开专业理论，学生主要通过课前预习和教师的课堂总结来掌握理论知识。课前预习是学生课堂发言的基础，课前预习不好的学生不可能掌握案例所涉及的专业理论，不可能运用理论分析案例，也无法提高能力和素质。
第三阶段，课堂讨论。它是案例教学法的关键环节。教师在布置案例后，可以组织学生以小组形式在规定时间内展开课堂讨论。教师引导学生大胆发言，抓住问题焦点进行辩论，学会分析案例。讨论完毕后，各小组选出代表阐述本小组的讨论结果。
第四阶段，点评与总结。案例讨论结束后，教师必须对学生的讨论进行点评和总结。教师应分析总结学生的发言，回答学生的疑问，指出案例所涉及的知识点，并在评析案例的基础上深入讲解相关理论，加深学生对知识的掌握和拓展理论知识。
案例分析报告的撰写是案例教学最后一个重要环节。有助于把课堂上学习的知识与提高学生综合能力有机结合起来，培养学生的实践能力，让学生熟悉各类法律文书写作。
[1]李东海.启发式案例教学法在法学专业教育中的应用初探[J].中国科教创新导。